Milli Liyakat Anayasası’nda Kamu İktisadi Teşebbüsleri (Madde 111)

Kamu iktisadi teşebbüsleri, devletin ekonomik hayatta yalnız var olmak için değil; somut kamu yararı, stratejik gereklilik, mali disiplin, verimlilik ve şeffaflık gerekçesiyle faaliyet gösterebildiği özel kurumsal yapılardır. Devletin şirket kurması, ortaklıkta belirleyici etkiye sahip olması veya ekonomik bir faaliyeti doğrudan ya da dolaylı biçimde kontrol etmesi başlı başına iyi ya da kötü değildir. Asıl soru şudur: Bu yapı hangi kamu yararını sağlıyor, hangi stratejik ihtiyaca cevap veriyor, bütçeye hangi riski yüklüyor, piyasada haksız rekabet doğuruyor mu ve Sayıştay denetimiyle gerçekten izlenebiliyor mu?

Milli Liyakat Anayasası içinde Madde 111, kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu kontrolündeki ortaklıkları ölçülebilir kamu yararı ve stratejik gereklilik ilkesiyle sınırlandırır. Bu madde, devletin ekonomik alandaki varlığını sınırsız bir şirketleşme yetkisi olarak görmez. Sermayesinin, yönetim kontrolünün veya belirleyici etkisinin doğrudan ya da dolaylı olarak devlete ait olduğu yapılar; kuruluş amacı, faaliyet alanı, hizmet çıktısı, mali etki, rekabet dengesi, piyasa etkisi, millî güvenlik, kritik altyapı, doğal kaynak, bölgesel kalkınma veya süreklilik gibi somut gerekçelerle açıklanmak zorundadır.

Devlet neden şirket sahibi olur?

Devletin ekonomik faaliyete katılması bazen zorunlu olabilir. Kritik altyapı, enerji güvenliği, doğal kaynak yönetimi, savunma sanayii, stratejik ulaştırma ağları, bölgesel kalkınma ihtiyacı, piyasanın tek başına karşılamadığı kamu hizmetleri veya millî güvenlik gerekleri bu zorunluluklardan bazılarıdır. Ancak bu gerekçeler ölçülebilir sonuçlara bağlanmadığında, kamu iktisadi teşebbüsleri kamu yararı yerine siyasi tercih, örtülü istihdam, bütçe dışı yük veya piyasa bozucu ayrıcalık alanına dönüşebilir.

Madde 111 bu nedenle kamu yararı ve stratejik gerekliliği soyut bırakmaz. Kuruluş amacı, faaliyet alanı, hizmet çıktısı ve mali etki gibi ölçütler ister. Böylece “stratejik” kelimesi tek başına yeterli olmaz. Bir kuruluş gerçekten stratejikse, hangi kritik ihtiyacı karşıladığı ve kamuya ne tür ölçülebilir fayda sağladığı gösterilmelidir.

OECD’nin kamu işletmeleri yönetişim rehberi, devletin sahip olduğu şirketlerin ekonomik dayanıklılık ve kamu yararı hedeflerine katkı sunarken piyasa düzenini ve dürüstlük standartlarını zedelememesi gerektiğini ortaya koyar. Madde 111 de kamu iktisadi teşebbüslerini bu denge üzerinde konumlandırır.

Madde 111 – Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve Kamu Kontrolündeki Ortaklıklar

Kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu kontrolündeki ortaklıklar somut yarar ve stratejik gerekliliğe göre faaliyet gösterir. Bu kapsam, sermayesinin, yönetim kontrolünün veya belirleyici etkisinin doğrudan veya dolaylı olarak Devlete ait olduğu yapıları kapsar. Faaliyetlerde verimlilik, mali disiplin, liyakat ve şeffaflık esastır.

Kamu yararı ve stratejik gereklilik; kuruluş amacı, faaliyet alanı, hizmet çıktısı, mali etki, rekabet dengesi, piyasa etkisi, millî güvenlik, kritik altyapı, doğal kaynak, bölgesel kalkınma veya süreklilikle bağlantılı ölçülebilir sonuçlarla gerekçelendirilir. Mali varlık, yükümlülük ve riskler bütçe disiplini içinde izlenir; bütçe dışı yapı kurulamaz.

Bu kuruluşlar stratejik devlet planlarının kanunla bağlayıcı hükümlerine ve çok yıllı mali çerçeveye aykırı faaliyet gösteremez; serbest piyasa düzenini bozacak, haksız rekabet doğuracak, özel sektör aleyhine ayrıcalık oluşturacak veya kamu kaynaklarını örtülü destek aracına dönüştürecek şekilde kullanılamaz.

Kuruluşlar Sayıştay denetimine tabidir; gerektiğinde dış denetimle de incelenir. Denetim sonuçları Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Kuruluş amacından sapan veya mali disiplini sürekli zayıflatan yapılar yeniden yapılandırılır, sınırlandırılır veya tasfiye edilir.

Kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu kontrolündeki ortaklıkların kuruluşu, yönetimi, faaliyet alanı, denetimi, mali yapısı, yeniden yapılandırılması ve tasfiyesi; kamu yararı, stratejik gereklilik, mali disiplin, rekabet dengesi, Sayıştay denetimi ve 108. madde güvenceleri korunarak kanunla düzenlenir.

Bu kuruluşlar ölçülebilir kamu yararı, stratejik gereklilik, mali sürdürülebilirlik ve rekabet dengesi bakımından düzenli değerlendirilir. Sürekli kamu zararı, amaçtan sapma, haksız rekabet, örtülü istihdam veya bütçe dışı yükümlülük doğuran yapılar Sayıştay raporu ve kanuni usulle yeniden yapılandırılır, sınırlandırılır veya tasfiye edilir.

Kamu kontrolündeki ortaklık ne zaman aynı kapsama girer?

Madde 111 yalnız klasik kamu iktisadi teşebbüslerini değil, kamu kontrolündeki ortaklıkları da kapsar. Bu çok önemli bir genişletmedir. Çünkü devletin ekonomik etkisi her zaman doğrudan “kamu iktisadi teşebbüsü” adıyla kurulmuş kurumlar üzerinden ortaya çıkmaz. Devlet sermaye koyabilir, yönetim kontrolünü elinde tutabilir, belirleyici etki kullanabilir veya dolaylı sahiplik zinciri üzerinden bir ortaklığı yönlendirebilir.

Bu durumda şekle değil, gerçek kontrole bakılmalıdır. Bir şirketin adı özel hukuk şirketi olabilir; fakat sermaye, yönetim veya belirleyici etki bakımından devlet kontrolündeyse, kamu kaynağı ve kamu sorumluluğu devreye girer. Madde 111’in kapsam tanımı bu nedenle doğrudan ve dolaylı devlet etkisini birlikte ele alır.

Bu yaklaşım, kamu denetiminden kaçmak için şirketleşme, iştirak, alt ortaklık veya karma mülkiyet yapılarının kullanılmasını zorlaştırır. Devletin belirleyici etkisi varsa, verimlilik, mali disiplin, liyakat, şeffaflık, Sayıştay denetimi ve bütçe disiplini ilkeleri de uygulanmalıdır.

Stratejik gereklilik neyle ölçülür?

Stratejik gereklilik, tek başına güçlü bir kelime olabilir; fakat anayasal düzeyde yeterli değildir. Madde 111, stratejik gerekliliğin ölçülebilir sonuçlarla gerekçelendirilmesini ister. Bu sonuçlar kuruluş amacı, faaliyet alanı, hizmet çıktısı, mali etki, rekabet dengesi, piyasa etkisi, millî güvenlik, kritik altyapı, doğal kaynak, bölgesel kalkınma veya süreklilikle bağlantılı olabilir.

Örneğin bir kamu şirketi kritik altyapı için kurulmuşsa, hangi altyapıyı koruduğu ve özel sektörün bu hizmeti neden yeterli biçimde sağlayamadığı gösterilmelidir. Doğal kaynak alanında faaliyet gösteriyorsa, kamu mülkiyeti ve uzun vadeli millî menfaat gerekçesi açıklanmalıdır. Bölgesel kalkınma için çalışıyorsa, hangi bölgede hangi hizmet çıktısını ürettiği ölçülmelidir.

Böylece kamu iktisadi teşebbüsleri yalnız “devletin şirketi” olduğu için varlığını sürdüremez. Her kuruluşun kamu yararı, stratejik gereklilik ve mali sürdürülebilirlik açısından düzenli olarak kendini ispat etmesi gerekir.

Bütçe dışı yapı neden yasaklanır?

Madde 111, mali varlık, yükümlülük ve risklerin bütçe disiplini içinde izleneceğini ve bütçe dışı yapı kurulamayacağını açıkça belirtir. Bu hüküm, kamu iktisadi teşebbüsleri bakımından en kritik mali güvence alanlarından biridir. Çünkü devlet kontrolündeki şirketler, bazen kamu bütçesinin dışında görünen ama gerçekte kamuya yük getiren mali yapılar oluşturabilir.

Bir kamu şirketi borçlanabilir, garanti verebilir, zarar edebilir, kamu kaynağı kullanabilir, kamu hizmeti adı altında fiyat baskısı taşıyabilir veya ileride bütçeden destek isteyebilir. Bu riskler bütçede görünmüyorsa, kamu maliyesi gerçeği eksik görünür. Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkı zayıflar. Sayıştay denetimi güçleşir.

IMF’nin kamu işletmelerinden doğan mali risklere ilişkin çalışması, bu risklerin yönetilebilmesi için doğru teşvikler, etkili gözetim ve kamu kurumlarının güçlü denetim kapasitesi gerektiğini belirtir. Madde 111’in bütçe dışı yapı yasağı da bu mali riskleri görünür kılmaya yöneliktir.

Kamu şirketi piyasayı bozabilir mi?

Kamu iktisadi teşebbüsleri serbest piyasa düzenini bozacak, haksız rekabet doğuracak, özel sektör aleyhine ayrıcalık oluşturacak veya kamu kaynaklarını örtülü destek aracına dönüştürecek şekilde kullanılamaz. Bu hüküm, devletin ekonomik faaliyete katıldığı durumlarda piyasa dengesinin korunması için gereklidir.

Devlet kontrolündeki bir kuruluş kamu gücüne, ucuz finansmana, örtülü garantilere, kamu ihalelerine, kamu arazilerine veya idari kolaylıklara ayrıcalıklı erişim elde edebilir. Eğer bu avantajlar şeffaf, ölçülü ve kamu yararıyla gerekçelendirilmemişse, özel sektör aleyhine haksız rekabet doğabilir.

Bu nedenle kamu iktisadi teşebbüsleri stratejik amaçla var olsa bile rekabet dengesini bozma serbestliğine sahip değildir. Kamu yararı, piyasa kurallarını tamamen askıya alma gerekçesi olamaz. Özellikle aynı pazarda özel şirketlerle yarışan kamu kontrolündeki ortaklıklar için maliyet, destek, borç, zarar ve fiyatlama şeffaf olmalıdır.

Stratejik devlet planlarıyla uyum

Madde 111, kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu kontrolündeki ortaklıkların stratejik devlet planlarının kanunla bağlayıcı hükümlerine ve çok yıllı mali çerçeveye aykırı faaliyet gösteremeyeceğini düzenler. Bu hüküm, kamu şirketlerini günlük yönetsel tercihlerden çıkarıp uzun vadeli devlet planlarıyla ilişkilendirir.

Kamu kontrolündeki bir kuruluş, kendi yönetim kurulunun veya geçici idari tercihin belirlediği kısa vadeli hedeflerle kamu maliyesini riske atamaz. Eğer devlet planlarında enerji güvenliği, kritik hammadde, bölgesel kalkınma, dijital altyapı, afet dayanıklılığı veya stratejik üretim kapasitesi gibi hedefler bağlayıcı biçimde yer alıyorsa, kamu işletmeleri de bu çerçeveyle uyumlu çalışmalıdır.

Ancak plan uyumu, verimsizliğin üzerini örten soyut bir gerekçe olamaz. Planla bağlantı kurulmalı, mali etki gösterilmeli, performans izlenmeli ve kamu yararı ölçülebilir hâle getirilmelidir. Madde 111’in plan bağlantısı, kamu işletmelerini stratejik amaçla disipline eder; keyfî genişleme alanı açmaz.

Sayıştay denetimi neyi görünür kılar?

Kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu kontrolündeki ortaklıklar Sayıştay denetimine tabidir. Gerektiğinde dış denetimle de incelenir. Denetim sonuçları Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Bu düzenleme, kamu kaynağı kullanan veya kamu kontrolünde bulunan ekonomik yapıların mali ve kurumsal sorumluluğunu görünür kılar.

Sayıştay denetimi, yalnız hesapların doğruluğunu değil, kamu kaynağının nasıl kullanıldığını, zarar oluşup oluşmadığını, mali disiplinin korunup korunmadığını ve kuruluşun amacından sapıp sapmadığını ortaya koyar. Dış denetim ise özellikle karmaşık şirket yapıları, uluslararası muhasebe standartları, büyük yatırım projeleri veya teknik mali raporlama alanlarında ek güvence sağlayabilir.

Dünya Bankası’nın kamu işletmeleri kurumsal yönetişim araç seti, kamu işletmelerinde yasal çerçeve, devlet sahipliği düzeni, performans yönetimi, mali disiplin, yönetim kurulları, şeffaflık ve açıklama gibi başlıkları birlikte ele alır. Madde 111’in Sayıştay ve dış denetim vurgusu da bu çok katmanlı yönetişim ihtiyacına uygundur.

Zarar eden her kamu kuruluşu kapatılır mı?

Madde 111, sürekli kamu zararı doğuran yapıların yeniden yapılandırılabileceğini, sınırlandırılabileceğini veya tasfiye edilebileceğini belirtir. Bu, zarar eden her kamu kuruluşunun otomatik kapatılacağı anlamına gelmez. Bazı kamu hizmetleri kâr amacıyla değil, stratejik gereklilik veya sosyal fayda nedeniyle yürütülebilir. Ancak bu durumda zarar açıkça gerekçelendirilmeli, bütçe içinde izlenmeli ve kamu yararıyla ilişkilendirilmelidir.

Ölçüt şudur: Zarar stratejik ve ölçülebilir bir kamu yararı için mi doğuyor, yoksa amaçtan sapma, verimsizlik, örtülü istihdam, kötü yönetim, haksız rekabet veya bütçe dışı yükümlülük nedeniyle mi oluşuyor? Madde 111 ikinci duruma karşı yaptırım mekanizması kurar.

Yeniden yapılandırma, kuruluşun görev alanını, yönetimini, mali yükünü veya verimlilik düzenini düzeltme anlamına gelebilir. Sınırlandırma, kuruluşun faaliyet alanının daraltılmasıdır. Tasfiye ise kamu yararı ve stratejik gereklilik kalmadığında veya zarar sürdürülemez hâle geldiğinde yapının sona erdirilmesidir.

Örtülü istihdam ve örtülü destek riski

Kamu iktisadi teşebbüsleri bazen ekonomik faaliyet yürütmekten çok istihdam yaratma veya belirli kişi ve gruplara kaynak aktarma aracı hâline gelebilir. Madde 111 bu riski “örtülü istihdam” ve “kamu kaynaklarını örtülü destek aracına dönüştürme” ifadeleriyle yakalar. Bu çok önemli bir güvencedir.

Örtülü istihdam, gerçek hizmet ihtiyacı olmadan kadro veya personel yükü oluşturulmasıdır. Bu durum kuruluşun mali disiplinini bozar, verimliliği düşürür ve kamu kaynağını amacı dışında kullanır. Örtülü destek ise belirli şirket, sektör, kişi veya çevrelere kamu işletmesi üzerinden görünmez avantaj sağlanmasıdır.

Bu tür yapılar hem bütçe disiplinini hem rekabet dengesini bozar. Kamu şirketi kamu yararı yerine kapalı menfaat dağıtım mekanizmasına dönüşür. Madde 111, Sayıştay raporu ve kanuni usulle bu tür yapıların yeniden yapılandırılması, sınırlandırılması veya tasfiye edilmesi gerektiğini düzenler.

Kamu iktisadi teşebbüsleri için karar pusulası

Bu karar pusulası, kamu iktisadi teşebbüsleri için basit bir “devlet işletmeciliği” tartışmasından daha ileri bir çerçeve sunar. Kuruluşun varlığı, amacı, mali etkisi, rekabet dengesi ve denetimi birlikte değerlendirilmelidir.

108. madde bağlantısı: Bütçe hakkı korunmadan kamu işletmesi yönetilemez

Madde 111, kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu kontrolündeki ortaklıkların kanunla düzenlenmesinde 108. madde güvencelerinin korunacağını belirtir. Bu bağlantı, kamu işletmelerinin bütçe dışı mali gölge alan oluşturmasını engeller. 108. madde bütçe bütünlüğünü, plan-bütçe bağlantısını, kesin hesabı, geçici bütçeyi ve mali sürekliliği düzenler.

Kamu işletmeleri bütçeden ayrı görünse bile kamuya ait riskler taşıyabilir. Devlet garantileri, sermaye artırımları, borç üstlenimleri, zarar finansmanı, kamu alım taahhütleri veya fiyat baskıları kamu maliyesini etkileyebilir. Bu nedenle 108. madde güvencesi, kamu işletmelerini TBMM bütçe hakkı ve mali disiplin içinde tutar.

Bu bağlantı olmadan kamu iktisadi teşebbüsleri, kamu bütçesinin dışında çalışan ama gerektiğinde kamu bütçesinden destek isteyen yapılara dönüşebilir. Madde 111 bu ihtimali anayasal olarak sınırlar.

Devlet sahipliği ile özel sektör arasındaki sınır

Madde 111, kamu iktisadi teşebbüslerinin özel sektör aleyhine ayrıcalık oluşturacak şekilde kullanılamayacağını düzenler. Bu hüküm, devlet sahipliğinin piyasa düzeniyle ilişkisini netleştirir. Devletin stratejik alanda varlığı gerekebilir; fakat bu varlık özel sektörün hukuki güvenliğini ve rekabet imkânını ölçüsüz biçimde ortadan kaldıramaz.

Özel sektörün faaliyet gösterdiği alanlarda kamu işletmesi ayrıcalıklı kredi, örtülü garanti, kamu ihalesi avantajı, vergi kolaylığı veya idari koruma elde ederse piyasa dengesi bozulur. Bunun sonucunda verimsiz kamu yapıları ayakta kalırken, verimli özel girişimler zarar görebilir. Kamu yararı yerine kaynak israfı oluşabilir.

Bu nedenle devlet sahipliği şeffaf, gerekçeli, ölçülü ve denetlenebilir olmalıdır. Kamu iktisadi teşebbüsleri stratejik boşluğu doldurabilir; fakat piyasa düzenini bozarak sürekli ayrıcalık alanı kuramaz.

Düzenli değerlendirme neden zorunludur?

Kamu iktisadi teşebbüsleri bir kez kurulduktan sonra varlık gerekçeleri otomatik olarak sonsuza kadar devam etmez. Teknoloji değişebilir, piyasa gelişebilir, stratejik ihtiyaç ortadan kalkabilir, mali yük artabilir veya kuruluş amacı sapabilir. Bu nedenle Madde 111, bu kuruluşların ölçülebilir kamu yararı, stratejik gereklilik, mali sürdürülebilirlik ve rekabet dengesi bakımından düzenli değerlendirilmesini ister.

Düzenli değerlendirme, kamu işletmelerini durağan bürokratik yapılardan çıkarır. Her kuruluş belirli aralıklarla şu sorulara cevap vermelidir: Hâlâ gerekli mi? Kamu yararı üretiyor mu? Maliyeti kabul edilebilir mi? Piyasayı bozuyor mu? Stratejik plana katkı veriyor mu? Sayıştay raporları ne gösteriyor?

Bu değerlendirme yapılmazsa, kuruluşlar zamanla amaçlarından kopabilir. Kamu şirketi kamu hizmeti değil, kendi varlığını sürdürme amacıyla çalışmaya başlayabilir. Madde 111’in düzenli değerlendirme şartı bu kurumsal ataleti önler.

Sonuç: Kamu iktisadi teşebbüsleri kamu yararıyla sınırlı ekonomik araçlardır

Kamu iktisadi teşebbüsleri, Milli Liyakat Anayasası içinde devletin ekonomik faaliyet alanındaki varlığını somut kamu yararı, stratejik gereklilik, verimlilik, mali disiplin, liyakat ve şeffaflık esaslarıyla sınırlandıran kurumsal yapılardır. Madde 111, sermayesinin, yönetim kontrolünün veya belirleyici etkisinin doğrudan ya da dolaylı olarak devlete ait olduğu yapıları bu kapsamda değerlendirir. Böylece devletin ekonomik etkisi yalnız klasik kamu işletmeleriyle sınırlı görülmez; kamu kontrolündeki ortaklıklar da anayasal denetim alanına alınır.

Bu maddenin en güçlü tarafı, kamu yararı ve stratejik gerekliliği ölçülebilir sonuçlarla gerekçelendirme zorunluluğu getirmesidir. Kuruluş amacı, faaliyet alanı, hizmet çıktısı, mali etki, rekabet dengesi, piyasa etkisi, millî güvenlik, kritik altyapı, doğal kaynak, bölgesel kalkınma veya süreklilik gibi ölçütler açıkça gösterilmelidir. Mali varlık, yükümlülük ve riskler bütçe disiplini içinde izlenir; bütçe dışı yapı kurulamaz.

Sonuç olarak Madde 111, kamu iktisadi teşebbüslerini ve kamu kontrolündeki ortaklıkları stratejik devlet planları, çok yıllı mali çerçeve, rekabet dengesi ve Sayıştay denetimi içinde tutar. Bu kuruluşlar serbest piyasa düzenini bozacak, haksız rekabet doğuracak, özel sektör aleyhine ayrıcalık oluşturacak veya kamu kaynaklarını örtülü destek aracına dönüştürecek şekilde kullanılamaz. Sürekli kamu zararı, amaçtan sapma, haksız rekabet, örtülü istihdam veya bütçe dışı yükümlülük doğuran yapılar Sayıştay raporu ve kanuni usulle yeniden yapılandırılır, sınırlandırılır veya tasfiye edilir. Bu nedenle kamu iktisadi teşebbüsleri, bu anayasa modelinde kamu yararı, stratejik gereklilik, mali disiplin, rekabet dengesi, Sayıştay denetimi, bütçe hakkı ve şeffaf devlet sahipliği arasında kurulmuş sınırlı ekonomik kamu araçlarıdır.